药品保健品虚假宣传为何屡禁不绝

    王阳不知道的是，同样在3月，湖南省食品药品监督管理局发布的2011年第1期违法药品医疗器械保健食品广告公告中，“气血固本口服液”赫然在列，主要原因仍是虚假宣传。

    虚假宣传在中国早已不是一个新问题，也并非是药品、保健品行业的独有问题，但在药品、保健品行业却最富代表性。而气血固本口服液也只不过是药品、保健品行业的一个缩影。

    就在今年的2月18日，国家工商总局广告司监督处处长江雁明向媒体透露，药品、食品及保健食品违法广告已多年位居前两位--2010年全年工商系统共查处各类广告违法案件46889件，罚没款2.44亿元。其中查办的药品、食品及保健食品违法广告分别占广告违法案件总数11.03%、9.62%。在江雁明的描述中，“影响社会稳定的严重虚假违法广告”是2011年监管和整治的重点。

    药品、食品及保健食品违法广告已多年位居前两位——2010年全年工商系统共查处各类广告违法案件46889件，罚没款2.44亿元。其中查办的药品、食品及保健食品违法广告分别占广告违法案件总数11.03%、9.62%。在江雁明的描述中，“影响社会稳定的严重虚假违法广告”是2011年监管和整治的重点。

    “虚假宣传”这一痼疾就此再次被推上前台，引起公众广泛关注。

 重拳打不死的老问题

    通常而言，因为药品和保健品关系的是最直接的公众健康、生命安全问题，其宣传应该慎之又慎。譬如美国，尽管其保健品、药品市场巨大，竞争激烈，但是相对来说，其广告量并不是很大，一般在专业的健康、医疗类杂志才多一些。即使在广告中，美国的保健品、药品生产商也不敢盲目夸大自己的产品效果。相反，他们在措词上显得非常“胆小”，例如经常使用“该产品食用（服用）可能会导致什么问题”，或“在什么样的情况下请咨询医生意见”等。这主要是因为，一旦夸大其词，让消费者抓住小辫子，那么在美国这个爱打官司出了名的国家，绝对会“吃不了兜着走”。

    但在中国，情况复杂得多。

    虚假宣传最早源于上世纪90年代后期的“广告轰炸”模式。其时，“广告轰炸”助力保健品、药品走俏，进而在各个行业渗透，这也直接造就了一批令人艳羡耳热的掘金者，一些不法厂商随之开始了“虚假广告”的轰炸，这一成功“法门”一直延续到今日。

    极端的例子是，“绿谷”的灵芝产品。据《民主与法制时报》报道，从“中华灵芝宝”到“双灵固本散”，再到“绿谷灵芝宝”，绿谷的宣传材料将这三代灵芝类产品推到“抗癌神药”的位置。

    创建于1997年的绿谷，“不完全统计，至年底，双灵固本散（及中华灵芝宝列入国家级《违法药品广告公告》的次数竟然高达800多次，创造了国内药品违法广告之最。”

    即便如此，绿谷凭借虚假宣传创造的“抗癌神话”也没有破碎，2007年双灵固本散被叫停的同时，“绿谷灵芝宝”浮出水面，直至2010年1月，其“绿谷灵芝宝”产品被央视曝光后才遭受重创。

    类似的还有同仁堂。据2008年1月人民网报道，从2001年国家建立“违法药品广告”制度截止2007年12月31日，六年来，北京同仁堂旗下先后有37个药品、保健品，因“明令禁止发布、篡改审批内容、夸大药品功效，甚至伪造广告批准文号”发布违法广告，先后在29个省、自治区、市被监管部门公告查处；4个药品被撤消广告批号；6个药品在9个省、自治区被监管部门11次采取行政强制措施；被国家和省级食品药品监督管理局136次列入《违法广告公告》。

    但同仁堂同样依旧“执着”，天津同仁堂集团、南京同仁堂药业又因虚假宣传等被湖北省食品药品监督管理局曝光；2010年1月，山东省工商局网站上发布了2009年第四季度典型涉嫌虚假违法广告，“同仁堂七层透骨贴”、“同仁堂延寿片”等产品又是名列其中。

    假宣传造成的消费者损失有多大？记者没有查到相关数据。但曾经广为流传的一个惊人的数字是，“有数据显示，由于虚假医疗广告的误导，我国每年约有250万人因为吃错药而延误了病情治疗”。

  并非对虚假宣传没有下大力气治理。

    事实上，此前国家对于药品、保健品等行业的虚假宣传乱象一直是重拳出击，不过实际效果并不尽如人意。
    2005年，国家11部委印发《虚假违法广告专项整治工作方案》，国家工商总局也发出《关于严厉打击虚假违法广告的通告》，而就在这一年，北京同仁堂旗下的“参茸三肾胶囊”、“锁精丸”等8个药品，一如既往地在13个省、自治区、市发布违法广告被查处，最终被国家以及个省、自治区、市食品药品监管局25次列入《违法广告公告》。
    2006年，在国家11个部委继续联合整治虚假违法广告的同时，国务院办公厅又印发了《全国整顿和规范药品市场秩序专项行动方案》，而这一年，“化瘀丸”等9个药品在15个省、自治区、市被查处，被14个省、自治区监管部门26次列入违法广告公告，1个药品被撤消广告批准文号。
    之后的2007年，国家对虚假广告的监管措施变得空前严厉、密集。1月17日，中宣部、国家工商总局、国家食品药品监管局等11个部委联合发出《2007年整治虚假广告专项行动要点》，要求“曝光严重违法广告，加强社会舆论监督”；8月日，国家食品药品监管局发出《关于深入推进整顿和规范药品市场秩序专项行动的若干意见》，要求“采取行政控制措施，力求年底前使违法药品广告得到整治”；9月11日，国家工商总局、国家食品药品监管局、卫生部联合发出《关于集中整治药品、保健食品、医疗广告的通知》，明确“要进一步加强对违法广告所涉及的产品及其生产经营企业的监管力度”；10月15日，国家食品药品监管局发出《关于做好药品和保健食品广告集中整治工作的通知》，明确要求“加大对违法发布广告情节严重的药品及其生产、经营企业的监管力度”。
    药品保健品虚假宣传为何屡禁不绝
    不过，这样的重拳也没能打死“老问题”。以同仁堂为例，就在2007这一年，北京同仁堂旗下涉及违法广告的药品、保健品骤然激增到19个，先后被14个省、自治区、市列入违法药品广告公告、通报的次数从2006年的26期翻了一番，攀升到2007年的52期。
    后续的一个情节是，两年多之后的年11月，国家食品药品监督管理局新闻发言人颜江瑛提供了这样一组数字：在对176家保健品店调查发现，有96%以上的保健品店销售的产品存在以非药品冒充药品销售，在对6个省1253家零售药店调查后发现，非药品冒充药品产品销售额约占药店总销售额的10%，且呈逐年上升趋势。而其核心模式就是“正面进入经营使用单位，采取大规模、集中式、连续性的冒充药品的广告宣传，欺骗消费者”。同年，广电总局共清理整顿虚假违法医疗、药品广告和各类违规电视购物短片广告3600余条，这还仅仅是在全年共监管了380余套电视节目和40余套广播节目广告播放情况的数字。
    上海的一位官方人士对此痛心疾首地评价，“……这（虚假宣传）已经成了一个行业问题。”忧虑之外，“头痛”之意溢于言表。
  问题出在哪里？
    “与时俱进”的“躲闪腾挪”功夫
    法治与规避法治、监管与规避监管之间，一些虚假宣传企业逐步练就了“与时俱进”的“躲闪腾挪”功夫。
    以气血固本口服液为例，其遭受的第一次严厉处罚是在2004年，当时气血固本口服液被河北省食品药品监管局认定为“假药”、勒令下架。但同时销售该药的，还有广州，上海，武汉等多个全国大中型城市，而各地食品药品监管局对该药的态度却不尽相同，有的表态尽快调查，有的表示情况不明，似乎假药案发生在河北，波及范围也只限于河北。
    各地对于假药界定和查处的联动机制不足，使得气血固本口服液市场“你方下架我登场”，其虚假宣传也就“按下葫芦起来瓢”，虽屡遭查处，但均没有伤其筋骨。
    即使在2006年，国家食品药品监督管理局撤消了“气血固本口服液”的广告批文，其仍然以保健手册、传单等非法出版物进行“地下”宣传，或者利用专家咨询和病人现身说法的方式继续尽到“告知”责任。
    业内人士透露，在药品、保健品行业，上世纪90年代后期，“广告+渠道”的营销模式是公认的“王道”。不过这一模式在不长时间之后，就陷于恶性竞争愈演愈烈，变异为“虚假广告+渠道”的营销模式，即以虚假宣传开路、打通多种销售渠道，进而创造市场“神话”。而这一“新”模式很长时间内在业界被奉为圭臬、影响深远，直到现在也是“主流模式”之一。而在近20年时间里，随着国家的重拳出击，监管的不断完善，不法企业的市场空间不断挤压，风险越来越大，业内人士透露，为了降低风险，早在10多年前，业界就不断分化，有些走上“体验式营销”之路，有些采取“一对一营销”，有些进行“深度营销”，还有的走向了“电视购物”、“网络营销”、连锁、直销等多元营销之道。
    药品保健品虚假宣传为何屡禁不绝
    对于一些虚假宣传企业来说，则往往更多地采取“与时俱进”的“复合模式”。知情者透露，所谓复合模式，实际就是同时采取“虚假广告+渠道”、会议营销、亲情营销、关系营销、网络营销、直销等模式，多条腿走路，化解风险。
    “不过，现在的消费环境和10年前相比已大不相同，只要是虚假宣传，注定长不了，药品、保健品市场还处在一个建设与完善的阶段。”上述知情人士表示，“遗憾的是目前这个市场鱼龙混杂，很多人还抱着捞一把就走的想法，而中国的法律体系认可的是‘民不报，官不究’，所以我觉得现在仍需相关部门下猛药，加大惩戒力度才行。”
    他判断，“药品、保健品市场真正要规范、健康，至少还需要10年时间。

 戳不到痛处的监管与处罚
    “气血固本口服液”、“同仁堂”、“绿谷”们至今依旧活着，至于活得如何、是不是换了一个活法尚不敢断定。
    可以断定的是，后来的仿效者依旧前赴后继--今年年初，国家工商总局广告司监督处处长江雁明对药品、保健等违法广告的形容仍是四个字：“居高不下”——毕竟，违法成本太低了
    记者了解到，在药品、保健品的广告发布链条上，一则广告的“出炉”往往要经历这样几个环节：广告主（厂家）提出申请——食品药品监管部门审批——媒体审查发布——工商部门监管。
    但这一监管模式现实中却常常失灵。因为食品药品监管部门是前置审批，工商部门是事后监管，一旦发现违法广告，食品药品监管部门一度只有通告违法广告的权力，处罚则由工商部门来完成。虚假广告往往就钻审批和查处分属两个部门的空子。而作为“出口”的一些媒体由于是利益方往往又“不作为”。这种情况下，广告主通常会将一份规范的或相对规范的版本交由食品药品监管部门审核、修改，以获取广告批准文号。有了批准文号，等于有了一张在媒体上刊登广告的“入场券”。广告主往往拿着这张券，搞定一些媒体，堂而皇之地玩起“变脸术”，将虚假宣传的广告内容刊播出来。
    不过，即便是在国家出台了新的《药品广告审查办法》之后，食品药品监管部门对严重违法广告有了可采取强制措施的职能，即在发布违法广告的辖区内令相关产品停止销售--这一规定目前只针对药品，不包括保健品，也并没有真正遏制住虚假宣传的泛滥。
    有分析人士认为更主要的原因在于处罚力度。根据我国《广告法》规定，未经广告审查机关审批发布广告的，由广告监督机关责令停止发布，并处广告费用1倍以上5倍以下的罚款。现实中，这种处罚往往戳不到违法者的痛处。
    以绿谷为例，据媒体公开报道，自年7月，国家建立违法药品广告公告制度以来，绿谷集团先后推出的各种产品，包括中华灵芝宝、双灵固本散、绿谷灵芝宝粉剂、胶囊等等，均先后出现在了广告违法的黑名单上。上海市工商行政管理局广告监督管理处处长缪钧透露的数字是，上海市工商机关查处结案的“双灵固本散”违法广告案件，2006年一年就多达12件，但处罚款仅有89万元；而从2001年8月一直到2006年底，5年时间，上海各级工商部门共查处绿谷系列的药品、保健食品违法广告92件，罚没的金额也仅有330万。这点钱对于吃几个疗程，就要花上万甚至几万元的绿谷产品来说，实在是不足为道。
    中国保健协会副秘书长、广东省保健协会副会长兼秘书长张咏对此直指，“首先是体制问题，我们国家重审批轻监管，不像国外是问责制。我们国家的药品、保健品只是公布了里面含什么，但是却没有具体的含量。国外的保健品随便拿一瓶，含什么、多少克、比例都有，如果在检测中有一项不达标，这家企业就会取消资格而垮掉。在我们国家，企业出了什么问题，处罚时企业付出的代价太小。”
    他还提到其中的“地方保护”问题，“（一次）我参加展览会时，看到下面公开打标语‘工商局不查，药监局不来’，意思就是假的随便来，目的是促进当地经济发展和消费，这是一个政府问题。”

 强大的公关实力
    2003年曾被业界看作“大限之年”，这一年，是药健字保健品的退市之年。一个有意思的情况是，深圳长寿药业的“益寿回春汤”和绿谷的“中华灵芝宝”产品尽管频频被曝光虚假宣传，但都在“大限”来临之前完成了华丽的转身。
    “益寿回春汤”本是一款保健品，但在曝光处罚的“喊打”声中却逆流而上，2003年摇身一变，成为国药准字号产品、甲类非处方药品。
    “中华灵芝宝”则于2002年一跃变身为“国药准字号B”的“双灵固本散”，成为一种处方药出现在各大药房的柜台上。
    之后气血固本口服液一直就在“虚调查假宣传-被曝光处罚-继续虚假宣传”的怪圈里打转，几经沉浮，始终屹立不倒。
    而绿谷从推出“中华灵芝宝”到“双灵固本散”，再到现在的“绿谷灵芝宝”，三代产品更是在“抗癌神话”的破碎与重建中，完成了从保健品到处方药品再到保健品的一个轮回。
    有市场观察人士分析认为，其背后展现的是企业强大的公关实力。
    据媒体公开报道，2004年8月18日，“气血固本口服液”因涉嫌违规宣传而被河北省食品药品监管局依法认定为假药，勒令在石家庄全面下架。但不久后的9月14日，河北省食品药品监督管理局就在当地媒体发布公告，自9月4日起，恢复“气血固本口服液”在石家庄十九家药品经营企业的销售。理由是，“深圳长寿药业表示接受，承认并纠正了错误，保证今后严格按照国家规定说明书的范围进行宣传。”
    记者查阅到的一篇题为《气血固本口服液营销策划五年回顾》的网络文章，身为公关公司负责人的作者对其中的详情进行了披露--“2004年9月，由于河北代理商过于急功近利，在《石家庄日报》连续登出6个跨版广告，内文包括了诸多违反广告法的内容，被河北省药监局认定为虚假广告，产品也被视为假药，勒令限期从药店撤出。
    消息公布后，新华网、人民网及各地媒体纷纷转载，一时声讨之声四起，销量直线下滑，全国经销商士气遭受沉重打击。
    “公司马上召开研讨会后认为：首先必须做好石家庄的危机善后工作，因为那里是灾祸的源头，越早掐断这个源头，越早扭转全国的不利局面。经过公关，7天后，气血固本口服液重新上柜销售，10天后，《燕赵都市报》登出河北药监局声明，澄清了气血固本口服液只是广告违法，药品本身没有任何问题的事实。其次，产品本身疗效没有问题，而只是广告违法。这一点必须向新老顾客广泛告知。其实，在北京畅销5年的事实最能说明问题，而且全国范围内数以十万计的康复患者也是最好的证言。”
    而绿谷的发展历程中，根据现有的公开报道，其公关手段更为直接。据《民主与法制时报》报道，当年为了加快办理“中华灵芝宝”的有关批文，1996年2月日，相关人员送给原陕西省卫生厅药政处处长赵斯安“好处费”10000元，翌日，中华灵芝宝即获得陕卫药健字批号并获准生产。两年之后，赵斯安受到刑事处罚，“但这次的受贿风波只在药监部门内部引起关注，经过‘暗箱操作’的中华灵芝宝销售依旧，并在极短的时间内帮助绿谷集团完成了资金积累。”
    “有监管就有公关，无论是执法监督还是舆论监督，这是真实的现实情况。这一方面说明现行的法规还有需要完善的地方，另一方面也需要监管各方要对各种公关势力保持足够的警惕。”北京金朔律师事务所律师张学明对记者分析。